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Analisi-inchiesta: Eurobang e diritti

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Arturo Salerni
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Associazione Progetto Diritti; Membro del Comitato Scientifico del Centro Studi Trasformazioni Economico-Sociali (CESTES) - Proteo

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Analisi-inchiesta: EuroBang e diritti. Verso la Costituzione europea

Arturo Salerni

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Il Parlamento europeo viene eletto a suffragio universale diretto dai cittadini europei per un termine di cinque anni: “Il numero dei suoi membri non può essere superiore a settecento. La rappresentanza dei cittadini europei è garantita in modo regressivamente proporzionale, con la fissazione di una soglia minima di quattro membri del Parlamento europeo per Stato membro” [1].

Per il Consiglio europeo, composto dai Capi di Stato o di governo degli Stati membri, dal Presidente del Consiglio e dal Presidente della Commissione, è previsto che esso debba dare all’Unione (articolo 16 del testo proposto dal Presidium) “gli impulsi necessari al suo sviluppo” e che debba definirne gli orientamenti “e le sue priorità politiche generali”.

Vi è poi - ed anche la numerazione evidenzia l’assoluta precarietà della formulazione proposta, proprio per l’evidente conflitto si è già mostrato e che tenderà a crescere sul punto in esame - un articolo 16 bis, riferito al ruolo del Presidente del Consiglio. Già la formulazione proposta dal Presidium è frutto di una prima mediazione (ad esito di uno scontro violentissimo) tra le posizioni espresse da Giscard e quelle espresse in particolare dal Presidente della Commissione europea.

Ne riportiamo il testo: “Il Presidente del Consiglio europeo è eletto dal Consiglio europeo a maggioranza qualificata per un periodo di due anni e mezzo. Il suo mandato è rinnovabile una volta. Per essere eletto egli deve essere membro del Consiglio europeo o averne fatto parte per almeno due anni. In caso di impedimenti gravi, il Consiglio europeo può porre fine al suo mandato secondo la medesima procedura.

Il Presidente del Consiglio europeo assicura al suo livello la rappresentanza esterna dell’Unione per le materie relative alla politica estera e di sicurezza comune.

Il Presidente del Consiglio europeo presiede ed anima i lavori del Consiglio europeo e ne assicura la preparazione e la continuità. Egli si adopera per facilitare la coesione ed il consenso in seno al Consiglio europeo. Egli presenta al Parlamento europeo una relazione dopo ciascuna delle sue riunioni.

Il Consiglio europeo può decidere per consenso di creare al suo interno un Ufficio di presidenza composto da tre membri scelti secondo un sistema equo di rotazione.

Il Presidente del Consiglio europeo non può essere membro di un’altra istituzione europea o esercitare un mandato nazionale”.

Tra le proposte vi è quella formulata tra gli altri dal premier britannico Tony Blair di elezione diretta del Presidente dell’Unione, nonché quella di un mandato quinquennale (attualmente il Presidente riceve un incarico semestrale ed esiste una rotazione nell’attribuzione dell’incarico tra tutti i quindici paesi che compongono l’Unione: nel 2003 si passa dal semestre di presidenza greco al semestre italiano).

Pur se non può essere respinto l’argomento per cui un presidente eletto direttamente dal popolo potrebbe costituire un fattore di accelerazione del processo fondativo di una Unione forte, è sicuramente evidente che una tale prospettazione condurrebbe sin da subito ad un impoverimento della dialettica democratica, ad una imitazione forzosa di altri modelli di democrazia, al mancato riconoscimento della complessità della pluralità delle esperienze politiche, nazionali, di aggregazione sociale, che costituiscono la ricchezza ed il portato storico del vecchio continente.

Organismo dotato della funzione legislativa, “che esercita congiuntamente al Parlamento europeo”, è - secondo la proposta del Presidium - il Consiglio dei ministri che è composto da un rappresentante (ovvero un ministro) per ciascuno Stato membro in un determinato ambito. Il Consiglio dei Ministri esercita altresì “funzioni di definizione delle politiche e di coordinamento”.

Si prevede che - salvo espressa indicazione contenuta nella Costituzione dell’Unione - “il Consiglio delibera a maggioranza qualificata”. Il fatto che - per la quasi totalità delle materie - si preveda di non ricorrere all’unanimità dei voti per l’approvazione delle decisioni del Consiglio significa certamente un passo in avanti per l’Unione. Secondo il testo elaborato dal Presidium “quando il Consiglio europeo o il Consiglio dei ministri deliberano a maggioranza qualificata, quest’ultima è definita come voto della maggioranza degli Stati membri, che rappresenti almeno i tre quinti della popolazione dell’Unione” (e non quindi i tre quinti degli Stati aderenti).

Si prevedono nel testo un Consiglio “Affari Generali” (che “prepara, con il concorso della Commissione, le riunioni del Consiglio europeo”), un “Consiglio legislativo” (che “delibera, e si pronuncia congiuntamente al Parlamento europeo, sulle leggi quadro europee”), un Consiglio “Affari esteri” (che “elabora le politiche esterne dell’Unione secondo le linee strategiche definite dal Consiglio europeo e assicura la coerenza della sua azione” e che “è presieduto dal ministro degli Affari esteri dell’Unione”), un Consiglio “Affari economici e finanziari”, un Consiglio “Giustizia e sicurezza”.

Il testo elaborato dal Presidium prevede che “la Commissione europea tutela l’interesse generale europeo. Essa vigila sull’applicazione delle disposizioni adottate dalle istituzioni in virtù della Costituzione. Essa esercita altresì funzioni di coordinamento, di esecuzione e di gestione, secondo le disposizioni stabilite dalla Costituzione”.

Un punto che ha fatto sorgere le prevedibili proteste dei Paesi più piccoli è quello che prevede la presenza al suo interno di quindici componenti (e tra essi del Presidente) - e non quindi di venticinque, tanti quanti i Paesi che comporranno l’Unione - e l’assistenza di Commissari delegati.

Si sottolinea inoltre l’indipendenza dei componenti la Commissione dai Paesi da cui provengono e dai governi: “La Commissione esercita le sue responsabilità in piena indipendenza. Nell’adempimento dei loro doveri, i membri della Commissione non sollecitano né accettano istruzioni da alcun governo né da alcun organismo”.

Un lungo articolo (l’art.18 bis) è dedicato al Presidente della Commissione europea.

Il Presidente della Commissione europea, secondo la proposta formulata dal Presidium, è eletto dal Parlamento europeo con il voto della maggioranza dei suoi componenti, su proposta - formulata a maggioranza qualificata - del Consiglio europeo “tenuto conto delle elezioni del Parlamento europeo”. Quindi il Presidente della Commissione riceve una forte investitura che deriva dalla elezione da parte del Parlamento. Ciò determina la presenza - ai vertici dell’Unione - di due figure (il Presidente del Consiglio europeo ed il Presidente della Commissione europea) con l’equilibrio che ne può derivare ma anche con i possibili conflitti che una simile situazione rischia di determinare.

Una procedura complessa è quella prevista per la designazione dei tredici componenti della Commissione (un altro è il Presidente per il quale abbiamo già visto, l’altro ancora il ministro degli Affari esteri del quale parleremo tra poco): “Ciascuno Stato membro redige un elenco di tre persone, tra le quali vi è almeno una donna, che ritiene qualificate per esercitare la funzione di Commissario europeo. Tra di esse il presidente eletto designa quali membri della Commissione, tenendo conto degli equilibri politici e geografici europei, fino a tredici persone, scelte per la loro competenza e il loro impegno europeo, che offrano garanzia di indipendenza. Il presidente e le persone designate per divenire membri della Commissione sono soggetti, collettivamente, ad un voto di approvazione da parte del Parlamento europeo.

Si prevede ancora - altro elemento molto significativo - la responsabilità collettiva della Commissione dinanzi al Parlamento europeo, il quale “può adottare una mozione di censura della Commissione”, che se adottata comporta il fatto che “i membri della Commissione devono abbandonare collettivamente le loro funzioni”: una vera e propria mozione di sfiducia.

Il Presidente “definisce gli orientamenti nel cui quadro la Commissione esercita i suoi compiti”, “ne decide l’organizzazione interna”, “nomina dei vice presidenti”. Inoltre “il presidente può nominare dei commissari delegati, scelti tenendo conto degli stessi criteri seguiti per i membri della Commissione. Il loro numero non può superare quello dei membri della Commissione”.

Il ministro degli Affari esteri - che come abbiamo visto è un componente della Commissione europea -, il quale “guida la politica estera e di sicurezza comune dell’Unione” è nominato dal Consiglio europeo (e cioè dai capi di Stato o di governo dei Paesi membri) che delibera a maggioranza qualificata con l’accordo del presidente della Commissione.

Il ministro degli Affari esteri contribuisce con le sue proposte all’elaborazione della politica estera comune e la attua in qualità di mandatario del Consiglio”, e cioè fa parte della Commissione (della quale è uno dei vicepresidenti) ed al tempo stesso agisce per conto del Consiglio europeo. “Egli agisce allo stesso modo per quanto riguarda la politica di sicurezza e di difesa comune”.

Il Tribunale e la Corte di Giustizia dell’Unione europea assicurano “il rispetto della Costituzione e del diritto dell’Unione”.

La Corte di Giustizia è competente:

- a pronunziarsi sui ricorsi presentati dalla Commissione, da uno Stato membro, da un’istituzione o una persona fisica o giuridica [...];

- a pronunziarsi, in via pregiudiziale, su richiesta dei giudici nazionali, sull’interpretazione del diritto dell’Unione o sulla validità degli atti adottati dalle istituzioni;

- a pronunziarsi sulle impugnazioni delle decisioni emesse dal Tribunale, o a titolo eccezionale, a riesaminare tali decisioni, alle condizioni previste dallo statuto della Corte”.

Un ruolo fondamentale viene ovviamente svolto dalla Banca centrale europea, che viene prevista appunto (a differenza di quanto avviene nella nostra costituzione) quale organo avente rilevanza costituzionale.

Essa “dirige il sistema europeo di banche centrali, di cui fa parte unitamente alle banche centrali nazionali.

L’obiettivo principale della Banca è il mantenimento della stabilità dei prezzi”. L’obiettivo della lotta all’inflazione diviene così principio costituzionale (che supera ogni altro obiettivo di sviluppo economico e sociale), per cui la Banca, “fatto salvo l’obiettivo della stabilità dei prezzi”, “sostiene le politiche economiche generali dell’Unione al fine di contribuire alla realizzazione degli obiettivi dell’Unione”.

La Banca definisce ed attua la politica monetaria dell’Unione. Essa ha il diritto esclusivo di autorizzare l’emissione dell’euro, valuta dell’Unione. Essa svolge ogni altra funzione di banca centrale”; essa è dotata di personalità giuridica ed è indipendente: “le istituzioni e gli organi dell’Unione e i governi degli Stati membri si impegnano a rispettare questo principio”. Insomma la Banca è sacra, intoccabile.

Nei settori di sua competenza, la Banca è consultata su ogni progetto di atto dell’Unione nonché su ogni progetto di atto normativo a livello nazionale, e può formulare pareri”: la Banca diviene un oracolo onnisciente e onnipresente.

Peraltro, ed ecco tornare una delle tante anomalie dell’Unione, “gli Stati membri che non hanno adottato l’euro, nonché le rispettive banche centrali, conservano le loro competenze nel settore monetario”.

La Corte dei Conti “esamina i conti di tutte le entrate e le spese dell’Unione ed accerta la sana gestione finanziaria”. Anch’essa è un’autorità indipendente.

Si prevede poi una serie di organi consultivi dell’Unione , che assistono il Parlamento europeo, il Consiglio dei ministri e la Commissione. Si tratta del Comitato delle regioni e del Comitato economico e sociale.

Il primo “è composto dalle collettività regionali e locali che sono titolari di un mandato nell’ambito di una collettività regionale o locale, o politicamente responsabili dinanzi ad un’assemblea eletta”.

Il secondo “è composto da rappresentanti delle organizzazioni di datori di lavoro, di lavoratori dipendenti e di altri attori della società civile rappresentativa, in particolare nei settori socioeconomico, civico, professionale e culturale”.

 

12. Verso l’Unione politica?

L’esame dei primi quattro titoli della prima parte del progetto di costituzione (prima parte titolata “Architettura costituzionale”) richiederà sicuramente un successivo sguardo alla luce di quello che nei prossimi mesi sarà il cammino del testo costituzionale oggi all’esame della Convenzione. Ad essi segue un titolo quinto in cui si esaminano le tipologie di atti che l’Unione può utilizzare (legge europea, legge quadro europea, regolamenti delegati, atti esecutivi), con un particolare riferimento a quello che viene denominato “spazio di libertà, sicurezza e giustizia”, al quale è dedicato un progetto sicuramente molto articolato e complesso, un titolo sesto riferito alla vita democratica dell’Unione, il settimo relativo alle finanze dell’Unione, l’ottavo sull’azione dell’Unione nel mondo, il nono sulle relazioni tra l’Unione e gli stati vicini, il decimo sull’appartenenza all’Unione. Ad essi ci dedicheremo nel prossimo numero della rivista. E nel prosieguo di questo dossier analizzeremo la parte seconda del progetto (“Le politiche e l’attuazione delle azioni dell’Unione”).

Abbiamo già detto che si tratta - quello del processo di costruzione dell’Unione - di un capitolo decisivo per l’assetto dei nostri ordinamenti e per il futuro della nostra vita politica e sociale. Il compito che la rivista si è prefisso - ed in questo modo cerchiamo di contribuire ad attuarlo - è quello di una analisi attenta delle grandi trasformazioni che coinvolgono la nostra società, il modo di produrre, il lavoro, la vita collettiva: l’Europa che sta nascendo ne costituisce uno snodo fondamentale, la riflessione e l’azione dei soggetti collettivi non possono prescinderne.


[1] Articolo 15, secondo comma.