Ritornare alla pianificazione nell’economia nazionale

L’esercizio della gestione pubblica (seconda parte)

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(seconda parte) 1. L’efficienza economica come strumento e mezzo dell’esercizio della gestione pubblica

Nel contesto dell’attività economica, è necessario tener conto di alcuni aspetti fondamentali che svolgono un ruolo decisivo nel comportamento dell’economia e nella valutazione dei suoi risultati. Questo assume maggiore importanza nel caso di una pratica economica orientata verso l’equità e la giustizia sociale, nel consolidamento di un modello che soddisfi le richieste reali dello sviluppo umano. È così che le categorie economiche effettività, efficacia ed efficienza (Domenech, S.; 1996: 223-233) assumono una dimensione che trascende il proprio valore economico per raggiungere, più oltre, la loro vera dimensione sociale, quando in esse si esprimono in maniera particolare le interrelazioni tra la base economico-produttiva e la sua proiezione nell’insieme delle relazioni che determinano il sistema politico. L’effettività si spiega come l’insieme di misure e azioni necessarie per ottenere risultati straordinari in consonanza con le richieste della società in condizioni determinate, sulla base della razionalità nell’assegnazione delle risorse appropriate sia in termini qualitativi sia quantitativi. Tuttavia, questo insieme di misure è condizionato all’oggettività delle mete e dei fini tracciati, la cui espressione si concreta attraverso il piano ai suoi differenti livelli e nei diversi scenari. Questo dimostra il grado di dominazione che si esercita sull’ambiente circostante: la chiarezza e la precisione della sua proiezione è, in altri termini, l’efficacia. Tali categorie svolgono un ruolo cruciale nel disegno, analisi, formulazione, implementazione e valutazione della politica economica. Ciononostante, il loro servizio e la loro applicazione sono correlati in maniera indissolubile con una categoria basilare: l’efficienza. L’efficienza economica è espressione della razionalità dal suo più alto livello relativo, essendo determinata dal raggiungimento di risultati ogni volta maggiori con un consumo minore di risorse, dovuto all’ottimizzazione dei risultati a partire dalle risorse dedicate a tal fine. Questo implica che l’efficienza nella sua proiezione pratica porta con sé la comparazione; in altri termini, il suo comportamento esprime la tendenza (Hernández, A.; Granadillo, M.; 2003: 8). È qui dove risiede la sua importanza. Non è possibile valutare la portata dell’attività economica senza tener conto della comparazione tra quello consumato in maniera dinamica e quello prodotto. L’efficienza economica è relazionata alla efficienza nell’assegnazione delle risorse. Un’economia è efficiente se produce quello che le persone desiderano e lo fa con il più basso costo possibile. È evidente il vincolo diretto dell’efficienza con il benessere sociale: quest’ultimo dipende da beni e servizi scarsi; quindi, per l’aumento del livello di benessere è imprescindibile che le risorse insufficienti siano distribuite efficientemente. Nel caso di una società che costruisce il socialismo, l’efficienza è l’obiettivo centrale della politica economica. Questa affermazione impone alla società di fare un miglior uso delle risorse, con l’aumento della produttività del lavoro, il raggiungimento di migliori risultati con minori costi perché ci sia un bilancio finanziario in attivo, facilitando così la partecipazione al commercio internazionale e l’accesso ai mercati di capitale e di investimenti. Così si equilibra l’effetto negativo delle azioni che potrebbero essere adottate e applicate dai nemici del paese e di altre misure che attentano contro la sovranità nazionale1. L’analisi dei fattori che influiscono sullo sviluppo sul raggiungimento di livelli di efficienza consoni con le necessità del paese e le capacità create nel corso degli anni assume una straordinaria importanza. A partire dall’infrastruttura economica e sociale creata, così come dalle risorse umane, naturali e dallo sviluppo tecnico-scientifico che bisogna ad ogni modo utilizzare efficientemente, cresce l’importanza dell’analisi dei componenti soggettivi che sono dietro a questa categoria: soprattutto l’azione dell’uomo sull’ambiente, la forma in cui egli utilizza le risorse, la maniera in cui le assegna, le distribuisce, le consuma. I problemi materiali che affronta un paese in sviluppo sono accompagnati da mancanze di funzionamento e inefficienze che a volte concorrono ad aggravare le difficoltà. L’insufficiente controllo interno e una contabilità limitata, la pratica viziata di proporre cifre e piani senza misurare costi né esigere qualità, la tendenza a prendere decisioni inconsulte a causa di interessi settoriali, territoriali o di impresa, il dimenticarsi che la prima missione di ogni entità produttiva è la necessità di contribuire ogni volta di più a soddisfare i bisogni del paese, l’attitudine di alcuni funzionari ad accettare regali o inviti, la non adozione tempestiva di decisioni per manchevolezze o eccesso di precauzione sono tutte mancanze che hanno un impatto negativo e attentano all’efficienza del processo economico e sociale. L’efficienza della società, così come le trasformazioni che hanno luogo, si dimostra in maniera crescente nelle dimensioni in cui si manifestano: sul piano macroeconomico, attraverso i processi di regolazione della stabilità a questo livello, che promuovano e garantiscano l’attuazione equilibrata delle politiche macroeconomiche; sul piano microeconomico, l’applicazione di un sistema di misure integrate nel contesto imprenditoriale, che contribuiscano all’aumento dell’efficienza del processo produttivo, nella sua più ampia accezione, come l’interrelazione di produzione, distribuzione, cambiamento e consumo. Gli elementi determinanti dell’efficienza non si limitano solamente al recupero delle spese e di un margine di guadagno o alla riduzione dei costi come veicolo fondamentale per misurarla. La manifestazione dell’efficienza raggiunge il livello istituzionale mediante un processo abilitata di presa di decisioni adeguate nel momento preciso, per rispondere alla maggiore brevità e nella maniera più obiettiva mediante le regolazioni necessarie, con strutture appropriate e forme organizzative aggiustate alle richieste della società. Come ultima cosa, vale la pena dire che per una società che costruisce il socialismo il concetto di efficienza reale deve essere messo in stretta relazione con il consumo finale, mentre la mancata realizzazione del consumo, per via sociale o individuale, conduce in sostanza a sperperare e dissipare risorse. Ne consegue che l’efficienza, in termini pratici, deve essere analizzata nella sua duplice espressione: il costo ogni volta minore di prodotti elaborati (indotto da un aumento della produttività) e la crescita, ogni volta maggiore, della soddisfazione delle richieste della popolazione. L’efficienza economico-sociale è una categoria centrale su cui deve fondarsi l’analisi esaustiva, per scoprire le capacità di risorse e condizioni proprie che tendono ad ampliare la capacità di risposta di fronte alle minacce esterne da un alto, e a potenziare l’indipendenza economica dall’altro.

2. Le particolarità del processo di pianificazione

Prendendo come punto di partenza gli aspetti analizzati, si possono mostrare le particolarità del processo di pianificazione a Cuba. Gli organismi dell’Amministrazione centrale dello Stato e delle altre istituzioni che formano il settore pubblico cubano dispongono di unità specializzate in economia e pianificazione. A queste unità spetta l’elaborazione e la messa in atto dei piani dell’organizzazione a cui appartengono, seguendo le direttive e istruzioni metodologiche emesse annualmente dal Ministero di Economia e Pianificazione (MEP). Questo processo avviene secondo passaggi temporali ben definiti; si elabora la proposta del piano annuale dell’istituzione, la quale si presenta opportunamente al MEP, dando il via a un processo di analisi e negoziazione tra le due entità per quanto concerne la grandezza dei livelli di attività e le possibilità di accesso alle risorse necessarie, sulla base delle direttive specifiche emesse dal governo. Risulta di importanza cruciale aver chiaro che questo processo di negoziazione trascende il rapporto bilaterale per raggiungere nella pratica una proiezione multilaterale. Nella misura in cui gli organismi settoriali, i ministeri e le entità che raggiungono un determinato grado di specializzazione nella produzione e nei processi si vedono obbligati a valutare le proprie capacità e combinare le proprie forze per elaborare un piano per un determinato lasso di tempo, devono ricorrere alle capacità di quelle altre organizzazioni che interagiscono in tale processo. Così la negoziazione per la copertura del piano coinvolge praticamente tutte le organizzazioni: la tappa più complessa nell’elaborazione del piano di economia nazionale converte il paese, nel suo ambiente di gestione, in un processo di altissimo dinamismo. Una volta conclusa questa tappa del processo, le cifre corrispondenti al piano di ogni istituzione sono integrate al piano nazionale di sviluppo economico e sociale elaborato dal sopraccitato MEP, con la partecipazione di tutte le istituzioni e organizzazioni del paese. È questo piano a essere sottoposto in seguito all’approvazione da parte del Consiglio dei Ministri e dell’Assemblea Nazionale del Potere Popolare. Appena viene approvato, il MEP invia ad ogni istituzione le cifre direttive del piano annuale, affinché siano portate a termine. Naturalmente, si sottomettono a questo processo solamente i livelli di attività e altri indicatori di azione dell’istituzione che sono di particolare rilevanza per il paese e che sono stati scelti previamente. Il resto è discusso e approvato internamente ad ogni entità, senza la necessità di passare per il MEP. Allo stesso tempo, durante il processo di elaborazione del piano annuale di ogni istituzione, si valutano e si includono, secondo il loro grado di fattibilità, quegli aspetti e quelle direttive delle proiezioni economiche a medio e lungo termine che possono riguardarla, e dei programmi strategici di sviluppo economico, alle cui proiezioni e programmi gli organismi o le istituzioni hanno partecipato opportunamente, presentando proposte e prendendo parte a gruppi di lavoro specializzati. A Cuba si ha una lunga esperienza nella pianificazione, che si è sviluppata e perfezionata a partire da situazioni molto diverse tra loro. Il processo è al giorno d’oggi considerato continuo, e vede un grado di flessibilità che consente una costante interazione che comprende i cambiamenti e gli effetti dell’ambiente nazionale ed esterno2. In particolare, il piano annuale nazionale di sviluppo economico e sociale è uno strumento essenziale del sistema di direzione del paese. Costituisce un documento integrale, i cui indicatori analizzano e disgregano gli organismi e le istituzioni nazionali del settore pubblico, considerando inoltre cifre specifiche per determinate attività economiche a carico del settore imprenditoriale. Bisogna sottolineare che, durante il processo di elaborazione dei piani, si effettuano le conciliazioni necessarie con gli organismi che hanno responsabilità specifiche sui settori, rami o attività determinati, come nel caso del Ministero del Lavoro e Sicurezza Sociale per l’Occupazione e il Ministero delle Finanze e dei Prezzi per il Bilancio dello Stato. Nel caso particolare delle organizzazioni del settore pubblico, una parte importante delle risorse finanziarie le ricevono attraverso il bilancio, una parte attraverso il piano. È per questo che risulta molto importante che si concilino adeguatamente le proposte di bilancio e di piano per un determinato anno. Per esempio, tra altri aspetti, fino al 2004 si doveva prestare particolare attenzione alla contropartita in pesos cubani che si stabiliva per operazioni in divisa (controvalori3) nella formulazione sia del piano sia del bilancio e nella conciliazione degli elementi che si utilizzavano nel piano in divisa, con i quali si formulavano in moneta nazionale, che dovevano corrispondere alla proposta dei livelli di attività. Inoltre, tutte le parti coinvolte devono precisare bene quegli elementi che giustifichino l’assegnazione delle risorse che desiderano considerare sia nel bilancio sia nel piano (MEP; 2001: 14). Come si vede, gli organismi e le istituzioni del settore pubblico del paese partecipano non solo all’elaborazione del bilancio statale per assicurare una buona parte delle sue assegnazioni finanziarie in moneta nazionale, ma entrano anche a far parte del processo di pianificazione, per assicurare altre risorse complementari che si richiedono per il buon svolgimento delle proprie attività e che non si risolvono attraverso il bilancio. Bisogna considerare che, sebbene una grande parte delle spese correnti del bilancio corrisponde a istituzioni del settore pubblico, dato che queste devono soddisfare bisogni sociali e collettivi, tali istituzioni devono assicurare un’altra delle loro richieste, fondamentalmente in divisa e investimenti, attraverso il piano di economia nazionale. Questo vale anche per le organizzazioni del settore delle corporazioni e delle imprese, che devono conciliare i propri apporti o sussidi da parte del Ministero delle Finanze e dei Prezzi. Simultaneamente devono presentare la propria proposta di piano al MEP, sulla base di un processo che si basa su istruzioni, orientamenti e procedimenti che sono emessi centralmente da entrambi i ministeri.

3. L’elaborazione del Piano di Economia Nazionale mediante i concetti e le applicazioni delle Leggi Economiche della Costruzione Socialista

L’elaborazione del piano economico e sociale per Cuba è un processo continuo di interazione (MEP; 2003: 11) tra i differenti attori economici e sociali, per il raggiungimento degli obiettivi prefissati e per garantire lo sviluppo. Cosicché la pianificazione dell’economia nazionale è concepita come un processo in cui il piano è uno strumento di gestione per ottenere il compimento degli aspetti tracciati nella politica economica che, a loro volta, derivano dalla strategia di sviluppo4, concepita come la più alta espressione della proiezione socioeconomica e politica della società cubana. Questo processo continuo è caratterizzato dalla risposta all’influenza interna ed esterna sull’economia e sulla società cubane. La capacità di fare proiezioni e di prevedere le possibili azioni che derivano dal movimento dell’economia e della politica internazionale, così come dalle oscillazioni di un insieme di aspetti e componenti di carattere interno, che si convertono in motivo di attenzione sistematica e secolare dell’attività di pianificazione. La continuità del processo di pianificazione si esprime attraverso l’elaborazione del piano, caratterizzando questo processo come rottura e continuità. Questa relazione è presente in ognuno dei passaggi del processo di pianificazione socialista, così come in ognuna delle forme in cui si presenta. Rottura, sia nella dinamica dei fattori che influiscono sull’economia cubana, sia interni sia esterni, e che eserciteranno la propria azione e motiveranno cambiamenti e trasformazioni sullo scenario che si sarà ipotizzato, a breve, medio o lungo termine che sia. Continuità, perché i fatti non sono isolati e la capacità di risposta si deve basare necessariamente sulle possibilità che offre la conoscenza da un lato della dinamica interna dell’economia e della società cubana, dall’altro della competenza per stabilire i legami necessari che consentano di definire e stabilire le misure e le azioni che si correlino con i nuovi processi. È così che il processo di pianificazione nella società cubana diventa una parte della spirale che riflette il movimento dello sviluppo socioeconomico. Risulta di straordinaria importanza comprendere come l’apparizione di un processo che si manifesta in un ambiente amministrativo comprenda la razionalità del suo svolgimento e il proprio vincolo con la base economica con cui interagisce. La pianificazione e quindi il piano sono il risultato di un processo di sviluppo della conoscenza, che ha luogo con una certa ripetitività, determinata dai periodi necessari per ottenere il risultato del processo nella sua continuità e che si plasma nel documento che sostiene il risultato raggiunto. Esso sarà sufficientemente adeguato, nella misura in cui rifletta la realtà dell’ambiente in cui si sviluppa, senza restringere oltre il consentito la flessibilità dello stesso processo. La capacità di rispondere adeguatamente ai bisogni dell’economia nazionale e di preservarla dai mutamenti dell’ambiente internazionale per quanto possibile, è condizionata dal grado di dominio raggiunto sul comportamento delle tendenze interne ed esterne. Perciò sono di straordinaria importanza lo sviluppo di “studi di appoggio; l’esame dell’efficienza economica e la determinazione delle misure che si adotteranno per la sua crescita (inclusa la preparazione delle proposte di ridimensionamento e di perfezionamento imprenditoriale); l’analisi dei risultati dei lavori elaborati per il Consiglio dei Ministri e le decisioni adottate; lo studio della competitività della produzione e dei servizi, dei mercati e dei prezzi; la precisione dei livelli di attività; l’aggiornamento dei piani commerciali; la redazione delle proiezioni a medio termine; l’analisi integrale del settore o attività indipendentemente dal tipo di proprietà); tutti fattori che costituiscono la base delle proposte del piano che si elaborerà in seguito” (MEP; 2003: 11-12). Come ogni processo, l’elaborazione del piano dell’economia socialista ha un inizio - che com’è risaputo risiede nella presa del potere politico da parte della classe operaia e quelle altre classi e individui che si uniscono nella trasformazione della proprietà della base economica della società - che si concreta nell’individuazione del carattere sociale della proprietà fondamentale sui mezzi di produzione nell’elaborazione del piano. Per questo motivo, il punto di partenza per questo processo è cruciale e deve privilegiare i componenti scelti come necessari per la sua realizzazione. L’impulso del processo di elaborazione del piano - come si segnalava - si concentra in prima istanza nel piano dell’anno in cui si svolge l’azione. Il controllo del piano si converte quindi in un elemento sostanziale, ogni volta che a partire dal dominio e dalla conoscenza della realtà, che si manifesta tramite la sua esecuzione, è possibile fare una proiezione degli obiettivi da raggiungere. Essenzialmente, quanto appena detto si traduce nel fatto sia il piano sia il controllo della sua esecuzione permettono di conoscere le deviazioni rispetto al piano approvato, le sua cause e l’adozione di misure tendenti a sradicare le deficienze individuate. In base a ciò si devono attualizzare gli indicatori economici durante tutto l’anno e si devono conciliare con le entità corrispondenti in ogni occasione (MEP; 2003: 12). Inoltre, secondo le stesse indicazioni metodologiche emesse dal MEP, le proiezioni con un orizzonte temporale maggiore di un anno rendono possibile, con una visione del futuro anticipata, precisare le azioni che è necessario intraprendere nel breve periodo, per delineare la situazione desiderata per il futuro. Si tratta della definizione delle politiche di breve periodo che nella loro esecuzione consentiranno di avvicinarsi meglio alla meta decisa nella strategia. Questi due elementi su cui si basa il punto di partenza dell’elaborazione del piano sono di estrema importanza e inoltre di alto grado di complessità. Il ruolo del pianificatore e analista, pertanto, è molto importante e per giunta complicato. Soprattutto tenendo conto della necessità di valutare adeguatamente e in ogni sua dimensione gli effetti delle azioni, ossia della politica economica. La capacità di conoscenza e valutazione dell’interrelazione delle politiche che si adottano, come quella finanziaria e monetaria, quella occupazionale, quella per gli investimenti e altre che influiscono sulla politica economica, mediante le misure che la compongono, è una necessità improcrastinabile in questa tappa iniziale. La base per il lavoro di elaborazione del piano di economia nazionale, per quanto concerne l’intero ambito della pianificazione, è composta da:

a) La Risoluzione Economica del V Congresso del Partito Comunista di Cuba (PCC); b) Il Piano approvato per l’anno in corso e i risultati della sua esecuzione; c) I lavori degli Scenari Economico e Sociale; d) Le Direttive per l’elaborazione del Piano, una volta emesse dal Governo; e) Le Istruzioni per l’elaborazione del Piano; f) Le proiezioni a medio termine o altre simili di cui si disponga; g) La partecipazione e le proposte dei lavoratori nelle Assemblee per l’Efficienza Economica.

L’azione congiunta degli organismi centrali, dei consigli dell’amministrazione provinciale e delle entità selezionate dal MEP nell’elaborazione delle Direttive del Piano è una necessità. Questo non è dovuto a un collegamento di carattere amministrativo, ma essenzialmente al processo di iterazione e di reiterazione della proprietà sociale socialista. Da ciò consegue l’importanza della conciliazione delle proposte e ancor più dell’arricchimento a cui è soggetto il lavoro per la proposta della Direttiva. È inoltre espressione del grado di realizzazione di questa proprietà sui mezzi di produzione. Questa azione agisce come complemento del processo e si riafferma e consolida con l’Assemblea per l’Efficienza Economica, in cui il lavoratore esercita il proprio diritto di proprietà come tale. Ovviamente, l’azione congiunta è una condizione del lavoro preparatorio del piano, siccome è una tappa necessaria del processo di pianificazione. Come parte di questo lavoro preparatorio, si può fare riferimento a (per approfondimenti: MEP; 2003: 13):

a) Studio di misure o azioni che si applicheranno per il periodo, ossia le politiche preposte a propiziare il raggiungimento degli obiettivi che si individuano nella Risoluzione Economica del V Congresso del PCC; b) Analisi di alternative, che come strumento dell’analisi della politica si costituisce in una necessità per assicurare la gestione della politica economica. Perciò le alternative, nelle condizioni attuali della politica cubana, sono orientate all’incremento delle entrate in divisa, alla diminuzione delle spese, alla riduzione delle importazioni di beni e servizi, cosa che deve anche aiutare a migliorare la situazione finanziaria esterna del paese, riducendo la frattura che in questo ambito colpisce il paese. c) Analisi a medio termine per ampliare il dominio sull’ambiente prevedibile di modo che si intraprendano azioni che consentano di elevare l’efficienza economica mediante risultati produttivi maggiori. D’altro canto, queste analisi contribuiscono all’aumento dell’efficacia, visto che rendono possibile l’adozione di decisioni più adeguate alle congiunture dell’ambiente in minor tempo; d) Analisi dei bilanci finanziari in moneta nazionale delle entità e delle principali attività economiche in coordinamento con il Ministero delle Finanze e dei Prezzi; e) Analisi dei Programmi di Scienza e Tecnica e altre componenti e attori della politica tecnico-scientifica nazionale, con particolare attenzione al settore energetico; f) Analisi dei risultati delle Assemblee per l’Efficienza Economica; g) Esame delle azioni che trascendono l’orizzonte immediato di pianificazione, soprattutto in determinate attività produttive, le cui caratteristiche lo richiedano.

Parallelamente, gli organismi centrali nella struttura dell’amministrazione pubblica cubana, così come le loro entità economiche, devono partecipare all’analisi di competitività dei prodotti e dei servizi al fine del loro aumento, che può riflettersi in una maggiore partecipazione ai mercati esterni. Tutto ciò insieme agli studi di fattibilità degli investimenti e dei programmi nominali. Inoltre, l’analisi dell’efficienza economica, com’è stato segnalato, si converte in una componente sostanziale per assicurare le azioni che garantiscono il suo incremento e che possono andare dal riordinamento della produzione e dal ridimensionamento imprenditoriale fino alle azioni che si concretano nel perfezionamento imprenditoriale. In aggiunta, si richiede un processo di conciliazione tra chi è approvvigionato e chi approvvigiona, di modo che si assicuri l’elaborazione delle politiche di approvvigionamento adeguate per garantire il flusso delle somministrazioni necessarie. Ne consegue che è possibile dunque elaborare o attualizzare le proiezioni a medio termine che mirano a elevare il grado di oggettività degli scenari previsti fino al 2010, secondo il procedimento di lavoro stabilito. Com’è possibile osservare, l’analisi e le proiezioni devono abbracciare un termine che supera il semplice periodo previsto per il piano, per conoscere l’ambiente prevedibile e iniziare l’adozione di misure, dall’anno successivo, al fine di raggiungere una maggior efficienza e migliori risultati produttivi nel marco di una tendenza di crescita. Quest’ultimo aspetto è di estrema importanza, poiché si converte nel punto nodale per riuscire a ridurre l’impatto dell’incertezza. Nella misura in cui la previsione risulti più realista, il piano sarà più realizzabile, così come le misure o azioni per risolvere i problemi, ossia la politica; si è in condizioni migliori per aumentare la gestione della politica stessa e pertanto dell’esecuzione del piano. Nella sfera dell’amministrazione provinciale, in particolare, i consigli d’amministrazione devono assicurare alcuni altri compiti relazionati, inoltre, con le entità radicate nel loro territorio e con il processo di investimento. Il processo di elaborazione del piano di economia nazionale si converte quindi in un processo di negoziazione. L’esperienza e il dominio delle tecniche di negoziazione per i differenti piani e strati della struttura amministrativa è una necessità per assicurare un adeguato processo di pianificazione. Ciò dipende dal grado di apertura e di decentralizzazione dell’economia socialista in questione. Tale azione di negoziazione sarà legata e condizionata dall’assegnazione dei fondi per il bilancio. Allo stesso tempo dalla loro destinazione. Non è quello che succedeva prima del período especial, quando i fondi del bilancio erano assegnati alle imprese produttive, e queste le trasferivano al processo di produzione. Le imprese compratrici sono così nelle condizioni di scegliere la miglior offerta, in termini di prezzo e qualità, cosa che impone un aumento della competitività del settore produttivo interno. Così la competenza è garantita anche verso un forte settore esterno e l’impresa nazionale deve trovare soluzioni per mantenersi nel mercato. In questo contesto, la negoziazione è necessaria e si preserva, anche quando la cornice di decentralizzazione si restringe in situazioni di conflitto e crisi provocati da una riduzione della capacità di finanziamento. Inoltre, si tratta della scala e della struttura degli interessi vigenti, dall’ambito sociale a quello individuale. Risiede lì uno dei più complessi componenti del meccanismo economico socialista e specialmente dell’attività di pianificazione: far prevalere l’interesse sociale su quello collettivo e individuale, sempre che quello individuale si veda riflesso in quello sociale. È in questa intelaiatura dell’elaborazione del piano che raggiunge il suo più alto grado il coordinamento e la corrispondenza tra il politico e l’economico. Solo su questa base, per fare un esempio, è stato possibile assicurare la riparazione delle scuole per garantire l’educazione a milioni di bambini nel paese in condizioni decorose, oppure fare laureare 85.887 medici o consentire la laurea in Medicina a 12.000 studenti provenienti da 83 paesi stranieri (Castro, F.; Granma: agosto 2005). Tuttavia, la maggior centralizzazione delle decisioni riguardo all’utilizzo di divisa, che si è verificato nell’economia cubana e che in maniera razionale fa sì che le transazioni siano autorizzate prima di contrarre obbligazioni, ha permesso di elevare il grado di compimento degli impegni di pagamento del paese e di stabilire le priorità oggettive per lo sviluppo socioeconomico. Questa misura, se riflette “un giro di vite” (ossia aumenta il grado di centralizzazione), conduce anche all’aumento della capacità di negoziazione dell’amministrazione socialista per trovare e propiziare migliori condizioni con i suoi partner commerciali e creditori stranieri. Consente di orientare da quella posizione la direzione delle capacità di pagamento del paese per il beneficio dei progetti che riguardano direttamente le basi dello sviluppo socioeconomico del paese. Il saldo di eccedenza attiva delle operazioni correnti nel 2004, dovuto a un notevole incremento delle esportazioni dei servizi, tra gli altri effetti delle misure che risiedono in vari corpi legali, che rafforzano il quadro regolatore dell’attività economica attuale e quindi del processo di pianificazione, risalta tra i risultati raggiunti nel primo semestre del 20055 (Castro, F.; Granma: luglio 2005). Di fatto, l’attività di negoziazione ha come antecedente l’intercambio con i dirigenti e i funzionari del MEP da parte degli organismi centrali e dei Consigli di Amministrazione Provinciale, così come delle altre entità economiche selezionate, mediante seminari sulle istruzioni metodologiche, sugli aspetti organizzativi dell’elaborazione del piano e sui sistemi di utilizzo delle tecnologie informatiche. Una volta tenutisi i seminari, è possibile che abbia luogo l’elaborazione delle Direttive per l’elaborazione del Piano nelle sue due versioni, generali e specifiche. Un elemento da segnalare è che si ritiene indispensabile una maggiore partecipazione del sistema imprenditoriale, cooperativo e del bilancio, nelle proposte del piano, in sintonia con le nuove responsabilità e facoltà che il paese ha assegnato loro. Si rende imprescindibile quindi:

a) La partecipazione diretta degli organismi, imprese ed entità economiche nell’elaborazione del piano annuale, prima dell’inizio della sua esecuzione; b) L’elaborazione della proiezione strategica dell’impresa come una prima tappa del processo di pianificazione a livello di impresa, che non sostituisce l’elaborazione del piano annuale imprenditoriale6.

Vale la pena insistere sulla necessità, obbligatorietà e convenienza della partecipazione dei lavoratori nel processo di elaborazione del piano di economia nazionale, fin dall’inizio e in ogni entità e organizzazione. Questa non è un’azione che si compie in funzione dell’attività di pianificazione o che è sottomessa a elementi di carattere congiunturale; essa è stata lungo tutto il periodo della pianificazione socialista a Cuba una scelta sistematica e sistemica. Solo così si fa in modo che la possibilità formale della proprietà sociale socialista si materializzi in possibilità reale.

Questa azione, insieme agli studi che si raccomandano nelle istruzioni metodologiche prima citate, è una componente strategica per le basi organizzative di questa partecipazione7. Risulta chiaro quindi che l’amministrazione8, in ogni spazio delle strutture che partecipano al processo di pianificazione, è incaricata di includere i criteri dei lavorati nel piano e di rispondere alle deviazioni e modificazioni delle proposte dei lavoratori affinché siano nuovamente analizzate e approvate da costoro. Questo processo implica altre azioni. Per quanto concerne il livello settoriale, gli organismi di direzione hanno la responsabilità dell’elaborazione delle istruzioni, degli orientamenti di lavoro e dei compiti appropriati per la preparazione del piano, in quelle attività sotto la loro responsabilità, inclusa l’assicurazione delle attività locali e territoriali, d’accordo con le direttive approvate dal Governo e con i compiti generali e i termini stabiliti dal MEP. La proposta del piano elaborato dagli attori del processo di pianificazione è presentata da un membro designato dal primo livello di direzione di ogni organismo o membro del Consiglio dell’Amministrazione Provinciale al vice ministro del MEP che se ne occupa, dovutamente avallata dalla firma del presidente del Consiglio o entità economica, a seconda dei casi9. Come parte di tale presentazione, le organizzazioni incaricate dovranno dimostrare il compimento delle Direttive del Governo relative all’organismo e di quelle denominate Specifiche per alcune delle attività che svolgono. L’aumento previsto per l’efficienza economica10 nell’organizzazione si riflette nel modello che raggruppa gli indicatori che riassumono l’efficienza dell’entità. È questo un periodo straordinariamente dinamico e attivo, in cui la sinergia tra le sfere di lavoro del MEP, degli organismi centrali, delle imprese, delle entità e del territorio può essere paragonata a un sistema nervoso centrale. Se si equipara questo processo con quello di un organismo vivente - cosa assai plausibile - si individua un riscontro fisiologico del sistema nervoso (Roca Goderich, R. et al.; 1976: 269): ogni organismo vivente ha bisogno di informarsi dei cambiamenti che si verificano, sia nell’ambiente esterno che dentro di sé; questo avviene tramite i sensi. Una volta attivati, i recettori specializzati conducono le informazioni verso i centri che elaborano una risposta, e questa a sua volta trasportata verso gli organi incaricati di agire. La realizzazione di questa importante e delicata funzione è a carico del sistema nervoso. Un paragone si può fare anche tra la funzione del MEP e l’unità funzionale del sistema nervoso, ossia i neuroni, cellule che ricevono informazioni ed elaborano la risposta, e una serie di prolungazioni periferiche che possono essere anche molto lunghe. Alcune di esse trasmettono in senso “cellulifugo”, ossia portano risposte verso altre aree e hanno una reazione verso l’esterno, altre lo fanno in senso “cellulipeto”, ossia portano all’interno risposte, che sono denominati assoni o recettori (Roca Goderich, R: op. cit.). Nella maggior parte dei casi, ogni neurone riceve molti dendriti ma emette un solo assone. Questo è il ruolo del piano di economia nazionale: sintetizzare le necessità e gli interessi che si riflettono dalle organizzazioni (dendriti); il piano è stipulato dal MEP ma è approvato dall’Assemblea Nazionale del Potere Popolare (assone). Continuando in questo utile raffronto, le tre funzioni - sensazione, conduzione e reazione - che si possono applicare all’essere umano, lo sono anche al processo di organizzazione, negoziazione e redazione del piano di economia nazionale. L’economia è come un essere vivente, soggetto a processi che somigliano a organizzazioni di carattere fisiologico, in cui il ruolo dell’economista somiglia a quello del medico, poiché le diagnosi sul funzionamento dell’economia richiedono soluzioni che consentono di superare le difficoltà e risolvere i problemi che dovessero sorgere. Visto così, il processo di pianificazione somiglia al sistema nervoso centrale, composto dal cervello, dal cervelletto, dal tronco encefalico e dal midollo spinale (Roca Goderich, R: op. cit.). Questa interrelazione si concreta nell’elaborazione del piano o nel processo di pianificazione, mediante l’indispensabile conciliazione del piano con gli organismi globali, che in un modo o nell’altro hanno punti di convergenza con suoi aspetti e contenuti. Dopo la valutazione della proposta del piano presentata dagli organismi centrali, dai Consigli di Amministrazione e dalle entità selezionate, si procede a effettuare le riunioni con i ministri, prima di dar spazio alle fasi finali al più alto livello di direzione collettiva del paese per la conclusione del processo di pianificazione. Questo sistema nervoso centrale sarebbe in questo caso la struttura della dirigenza della società cubana, perfettamente determinata, che interagisce con il sistema nervoso periferico. Si tratta della struttura che determina e alla fine approva il piano di economia nazionale, dal Comitato Esecutivo del Consiglio dei Ministri, al Consiglio dei Ministri, passando per le Commissioni dell’Assemblea Nazionale del Potere Popolare e l’Assemblea Nazionale del Potere Popolare stessa, in cui l’approvazione non rende il piano una legge dello Stato (come prima del período especial) ma Direttive Generali che tracciano una linea di condotta per tutte le organizzazioni economiche e di altro tipo nella società cubana. In tal modo si esplicita l’amministrazione delle risorse nell’economia socialista cubana, in cui queste azioni si verificano periodicamente. Forse uno degli aspetti in cui si manifesta l’efficacia della gestione statale è la capacità di previsione e proiezione per affrontare disequilibri nella sfera economica, di forte impatto nell’ambito sociale e politico. Basta segnalare, come esempio, la capacità di manovra che ha permesso di affrontare il volume di spese generate dalla situazione climatica e di salute pubblica tra il 2001 e il 2004. Spese causate da fenomeni climatici e dalla campagna contro il dengue (2001-2004)

Anno Fenomeno Volume di spesa (in dollari) 2001 Uragano Michelle 1866 milioni Uragano Isidoro 2002 Uragano Lily 813 milioni Campagna contro il dengue 2003 - 2004 Siccità 834 milioni 2004 Uragano Charlie Uragano Iván 2165 milioni

4. La partecipazione popolare e il processo di pianificazione come strumento di direzione

Devono occupare un luogo speciale nella gestione pubblica socialista le forme di organizzazione della base, in cui si consolida il potere popolare e che, indipendentemente dalle particolarità e dalle caratteristiche proprie del paese in questione, deve condurre alla crescente partecipazione della società nel suo autogoverno. Le forme di organizzazione del popolo come elementi superiori di autogoverno della società segnano effettivamente una rottura dello sviluppo dei meccanismi di governo, attraverso il rafforzamento dell’azione collettiva e il perfezionamento in una nuova maniera del principio di rappresentazione territoriale. Con il riconoscimento della diversità delle comunità dovute ai valori territoriali, storici, tradizionali, ai legami economici, alle aree geografiche, così come agli interessi, si deve adottare una nuova funzione in cui in una maniera o nell’altra si abbiano facoltà di governo su tutta l’attività produttiva e di servizi dispiegata nel territorio, senza che interessi il livello di subordinazione che abbiano, incorporando all’attività politica di governo le organizzazioni di massa e le entità economiche più importanti del territorio (Istituto di Filosofia; 1997). D’altra parte, la gestione pubblica nel processo di costruzione del socialismo ha migliorato il lavoro di direzione e amministrazione delle entità economiche locali, differenziando più chiaramente le funzioni di governo rispetto a quelle di amministrazione, cosa che rende possibile anche lo sdoppiamento della gestione della politica pubblica dalla gestione pubblica. Ossia, la forma essenziale di organizzazione popolare di governo deve dispiegare un’azione efficace sulla gestione della politica pubblica, in quanto ricopre il ruolo di sprone e di controllore di questo processo. La direzione e l’amministrazione svolgono la propria funzione sulla gestione pubblica, poiché partecipano direttamente al processo di assegnazione e distribuzione delle risorse. È questa l’importanza primaria del processo di elaborazione del piano di economia nazionale.

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Prof. Facoltà di Economia dell’Università dell’Avana

Vale la pena ricordare che Cuba è sottoposta a un bloqueo da parte degli Stati Uniti che dura da oltre quarantacinque anni e il cui impatto negativo sull’economia cubana supera i settanta milioni di dollari. Come si può dunque, poste queste condizioni, misurare l’efficienza dell’economia cubana?

Per approfondire questo processo e le sue caratteristiche, si raccomanda l’intervista esclusiva a José L. Rodríguez, ministro dell’Economia e Pianificazione, in El Economista de Cuba, marzo/aprile 2000, p. 7.

L’organizzazione che riceveva finanziamento in divisa doveva compensare all’ente emittente tale divisa mediante l’ammontare equivalente in moneta nazionale (peso cubano) per preservare un equilibrio e una misurazione dell’attività finanziaria dell’ente. Questo generava un’attività complessa e molto difficile, che nonostante i buoni propositi del proprio obiettivo, limitava l’agilità di alcuni processi di gestione. Attualmente, mediante l’introduzione di cambiamenti provocati dalle risoluzioni 65 e 80 del BCC, così come la risoluzione 92, si è modificato questo processo.

Consiste nella concezione degli obiettivi dello sviluppo economico-sociale del paese e del suo posizionamento nell’economia internazionale, così come dei modi e degli strumenti principali per la sua prosecuzione. In particolare, la strategia di sviluppo si esprime in una politica economica determinata, che mostra in modo concreto le misure che devono rendere manifesta questa strategia. Ovviamente, le possibilità reali di attuare la strategia dipendono da un insieme di elementi che vanno ben oltre del mero compimento della politica. Ancor più quando si tratta di un paese la cui capacità di sviluppo strategico è determinato dall’azione di fattori esterni, che nel caso di Cuba trascendono il mero impatto sull’attività commerciale ed economica esterna, come conseguenza di azioni politiche che minano la sovranità e l’indipendenza; è il caso del bloqueo applicato unilateralmente da parte degli Stati Uniti da oltre quarantacinque anni, solo per citare una delle azioni di carattere prettamente politico.

Per una visone più accurata dei risultati a cui si deve fare riferimento, sia in campo sociale sia economico, si può consultare il discorso del Presidente dei Consigli di Stato e dei Ministri di Cuba, il Comandante en Capo Fidel Castro Ruz, pronunciato il 26 luglio 2005, in occasione del 52esimo anniversario dell’Assalto alle caserme Moncada e Carlos Manuel de Céspedes.

Per approfondire il processo e le regole di carattere metodologico, si può consultare Indicaciones metodológicas para la elaboración del plan de la economía, MEP, 2003 (aggiornato annualmente).

MEP (2003): si veda op. cit., pp. 16, 17.

Ibidem.

Si vedano gli aspetti correlati a questi concetti nel quinto paragrafo del presente lavoro, laddove si tratta dell