Alcune considerazioni sul concetto di Amministrazione Pubblica

EVELIN GONZALES PARIS

HUGO PONS DUARTE

1. Lo Stato nella globalizzazione

Negli ultimi anni lo studio dell’amministrazione pubblica ha assunto notevole importanza, a causa dei cambiamenti che si sono verificati a livello globale per quanto concerne la sfera economica, politica e sociale. Negli anni Settanta si è verificata l’erosione delle istituzioni e dei meccanismi di cooperazione stabiliti dopo la fine della Seconda guerra mondiale. Inoltre, sono proliferate le correnti politiche neoliberiste fondate - com’è logico - sulla diminuzione del ruolo dello Stato come regolatore dei processi economici e sull’esaltazione dell’incapacità dei governi di utilizzare e distribuire in modo equo le risorse. Ecco perché si concede un ruolo preponderante al mercato come meccanismo in grado di assumere le funzioni di regolazione in maniera efficiente. Si potrebbe dire che per i problemi attuali si sono cercate soluzioni nel vecchio arsenale concettuale. Un altro cambiamento che potrebbe essere menzionato è la scomparsa del socialismo in Europa orientale e in Unione Sovietica, con la conseguente estensione territoriale delle misure economiche di taglio neoliberista. Si deve poi considerare la globalizzazione come qualcosa di intrinseco al capitalismo. Quest’ultimo infatti è il primo modo di produzione che assume carattere globale, ossia universale, poiché le sue caratteristiche e particolarità si sono riversate su tutte le formazioni economico-sociali esistenti, con tale intensità che la sua grandezza ha trasceso il soggettivo per oggettivarsi nelle forme fisiche, ossia nella territorialità. I rapporti capitalisti di produzione si sono concretati in modo peculiare in ogni paese, rendendo possibile l’espansione e il consolidamento del capitalismo universale. Questo di pari passo all’apparizione, all’evoluzione e al deterioramento del cosiddetto Stato Sociale, la cui esistenza è ogni giorno più a rischio. La realtà dei fatti ha dimostrato l’incapacità della teoria economica alla base dello Stato Sociale di risolvere i problemi che generano la concentrazione della ricchezza da una parte e la crescita della miseria dall’altra, espressione evidente di una contraddizione così forte che non riesce a trovare una soluzione mediante le azioni e le misure che si pretendono applicare senza la trasformazione della base sopra cui sorge. D’altronde, è stato comprovato che al margine delle insufficienze del modello tradizionale di intervento dello Stato nello sviluppo economico e nel progresso sociale, e delle incapacità del modello neoliberista, si richiede l’aumento dell’efficienza dei processi che conducono al perfezionamento dell’amministrazione pubblica. Lo scenario derivante dai processi verificatisi negli ultimi decenni ha portato alla necessità di approfondire lo studio del ruolo e della funzione dell’Amministrazione Pubblica in un contesto di costruzione del socialismo. Perciò è importante e imprescindibile giungere a una definizione di questo concetto che si possa adattare alla situazione presente in una società che si propone di superare i condizionamenti storici manifesti nel processo di sviluppo capitalista e di andare oltre questo modo di produzione. Ossia, costruire una nuova società e con essa un modo più avanzato di amministrare e distribuire le risorse. La definizione del concetto di Amministrazione Pubblica, nelle condizioni di sviluppo della società socialista, è possibile solo se si considerano le condizioni alla base della sua nascita. Ciò risponde al fatto che l’Amministrazione Pubblica è uno degli elementi che costituiscono il potere pubblico, mediante il quale lo Stato manifesta l’esercizio della propria governabilità, cosa che rende necessario riprendere l’origine, il ruolo e la collocazione dello Stato, a cui i classici del marxismo-leninismo hanno prestato molta attenzione. Quest’organo, che oggigiorno ricopre un ruolo fondamentale nell’amministrazione delle risorse della società, ha avuto antecedenti e successori che sono stati applicati nel corso della storia.

2. È sempre esistito lo Stato?

Prima di rispondere a questa domanda, è necessario chiedersi cosa sia lo Stato. Ovviamente, dalla definizione del concetto di Stato è possibile giungere a valutare la dimensione della sua esistenza. Lo Stato sorge nel momento di sviluppo delle forze produttive quando la società primitiva si divide in classi e compare la schiavitù come forma di sfruttamento di alcuni uomini su altri. In tal modo, la comparsa della proprietà privata è antecedente alla nascita dello Stato. Solo quando la proprietà privata sorge in un raggruppamento, appare la possibilità che gli uomini cambino la propria posizione rispetto ai mezzi di produzione: la società si divide tra chi non ha e chi ha. È così che nasce la classe sociale e con essa la necessità di difendere i propri interessi e la capacità di esercitare azioni di coercizione per la difesa di tali interessi. Nasce anche, “come protettore”, lo Stato. Nasce, come strumento per l’esercizio del potere, il diritto. Quindi c’è una sola risposta. L’esistenza dello Stato è prevalsa, grazie all’apparizione e allo sviluppo della divisione della società in classi e pertanto questo, lo Stato, non è sempre esistito. La sua origine è indissolubilmente legata alla sua funzione primaria, ossia applicare sistematicamente la violenza e sottomettere gli uomini a tale violenza (Lenin, V.I.; 1978:8). È con la comparsa di un gruppo di uomini che “non si occupano di altro se non di governare e per farlo necessita di un apparato speciale di coercizione, di sottomissione della volontà altrui alla violenza [...] che nasce lo Stato” (Lenin, V.I.; 1978:10). Engels afferma: “Lo Stato si eleva sopra le rovine della gens [...] non è per nulla un potere imposto da fuori alla società, non è nemmeno la realtà dell’idea morale, né l’immagine e la realtà della ragione. È invece un prodotto della società quando questa arriva a un grado di sviluppo determinato, è la manifestazione del fatto che questa società si è aggrovigliata in una contraddizione irrimediabile con se stessa ed è dilaniata da antagonismi ormai non più conciliabili. Per evitare che queste classi con interessi economici contrastanti si divorino l’un l’altra e consumino la società in una lotta sterile, si rende necessario un potere situato apparentemente in cima a essa, con il compito di diminuire gli effetti dello scontro. Chi lo mantiene nei limiti dell’ordine, potere nato dalla società ma che vi si pone al di sopra e che si allontana da essa sempre di più, è lo Stato”. (F. Engels, 1975) Essenzialmente lo Stato non è che un meccanismo per mantenere il dominio di una classe su un’altra (Lenin, V.I.; 1978: 17). O meglio, lo Stato è un meccanismo che ha come principi fondanti e oggetto della propria esistenza la sottomissione a una sola classe di tutte le altre subordinate (Lenin, V.I.; 1978: 20). Così lo Stato esiste sotto qualsiasi sembianza, per difendere gli interessi della classe che preserva e conserva la proprietà sulla parte fondamentale dei mezzi di produzione, ossia quella che concentra nelle proprie mani l’oggettivazione della base economica di una società. Sulle caratteristiche dello Stato, scriveva Engels: “...lo Stato si caratterizza in primo luogo per il raggruppamento dei propri sudditi secondo divisioni territoriali, [...] il secondo elemento è l’istituzione di una forza pubblica, che non è più il popolo armato [...]. Questa esiste in ogni Stato e non è formata solamente dagli uomini armati, ma anche da aggiunte materiali [...]. Per mantenere questa forza pubblica, sono necessari contributi da parte dei cittadini dello Stato, ossia le imposte”. (F. Engels, 1975) - si veda grafico n. 1 - Così Engels si riferisce alla funzione di padroni che ricopre la forza pubblica e, per poterla svolgere, essa esercita il diritto di imporre le imposte attraverso dei funzionari. Questo spinge tali funzionari a cercare di mettersi al di sopra della stessa società (F. Engels, 1975). Lo Stato risponde agli interessi della classe che preserva il potere e che quindi concentra nelle proprie mani il dominio della base economica e dello sviluppo della società in generale. Entrambi gli elementi sono i componenti di quello che il marxismo definisce Formazione Economico-sociale, e che costituisce una delle categorie più importanti per l’analisi dello sviluppo sociale. La possibilità di riuscita del processo di costruzione del socialismo è determinata dalla presa del potere politico da parte delle forze rivoluzionarie e maggioritarie nella società. Questa è una condizione necessaria per portare a termine la trasformazione della base materiale ed economica su cui poggia la società. In altre parole, il carattere volitivo della costruzione socialista assume la sua prima espressione nell’atto del dominio, da parte della classe che prende il potere, su quella parte sostanziale della proprietà privata che controlla i mezzi di produzione, che è in mano alla classe sconfitta. Ossia, quella parte della proprietà che consente di ottenere, da parte di coloro che sino a questo momento non hanno, la garanzia della preservazione della parte fondamentale della produzione nazionale. Esistono diverse forme per portare a termine il processo appena menzionato. Le particolarità di questo saranno soggette alle caratteristiche del paese in cui si manifesta, alla cultura, alla sua capacità di affrontare l’opposizione e il grado di opposizione sociale interna. La distruzione dell’apparato economico capitalista porta con sé un insieme di contraddizioni, conflitti e antagonismi verso i quali il nuovo Stato apporta soluzioni sulla base dell’autorità guadagnata nel rappresentare gli interessi della grande maggioranza della società. Su questo punto, Engels scriveva: “La prima azione in cui lo Stato si manifesta come rappresentante di tutta la società, ossia la presa dei mezzi di produzione in nome della società, è il suo ultimo atto indipendente come Stato. L’intervento dell’autorità dello Stato nelle relazioni sociali si renderà superfluo in ogni settore della vita sociale e cesserà gradualmente. Il governo sulle persone è sostituito dall’amministrazione delle cose e dalla direzione dei processi di produzione. Lo Stato non sarà abolito, si estingue...” (F. Engels, 1975) È necessario tenere presente che è sempre esistito ed esisterà il processo di transizione in cui nuovi rapporti di produzione sostituiscono quelli vecchi e che non portano allo sviluppo. La cosa nuova, com’è ben segnalato, è che questo periodo di transizione non è generato all’interno del modo di produzione capitalista. Si creano sì le condizioni, ma il processo può sorgere solamente a partire da esso. Il modo di produzione capitalista è legato alla necessità di creare la base economica che gli è propria, con la trasformazione dei rapporti di proprietà. Il periodo di transizione che deve passare tra il capitalismo e il socialismo è decisivo: mentre infatti nella storia passata il passaggio da una formazione economico-sociale all’altra avveniva in maniera spontanea, qui invece non è possibile poiché i rapporti di produzione socialista non possono manifestarsi e svilupparsi insieme a quelle fondate sulla proprietà privata capitalista dei mezzi di produzione fondamentali e sullo sfruttamento dell’uomo sull’uomo. In questa nuova formazione economico-sociale, si creano le condizioni per cui lo Stato cessa di essere un meccanismo destinato a mantenere l’ordine per ricoprire l’importante ruolo di governo di tutto il popolo nell’amministrazione e regolazione delle faccende pubbliche, trasformandosi così da amministratore di uomini ad amministratore di beni. È proprio qui la differenza tra lo Stato come organo di repressione e lo Stato come amministratore. L’involucro si rompe e nasce una funzione più pura e trasparente, il cui condizionamento è determinato dal ruolo che deve ricoprire la nuova struttura. Quest’organo assume nella nuova società la sua missione storica, quella di amministrare le risorse a favore della società. La sua capacità di svolgere tale compito in modo efficace determinerà la possibilità di iniziare davvero la vera storia. Questo processo richiede l’azione cosciente delle masse popolari, con in testa la classe operaia e la loro avanguardia politica, in cui lo Stato popolare va a ricoprire un importante ruolo come guida di tutto questo processo di trasformazione dei rapporti di proprietà, per cui si richiede un controllo rigoroso del processo di produzione, della distribuzione delle risorse per ottenere un aumento della produttività del lavoro e la socializzazione della produzione. Al riguardo, Lenin sosteneva: “Senza un controllo effettivo da parte dello Stato sulla produzione e la distribuzione dei prodotti, il potere dei lavoratori e la libertà dei lavoratori non possono sostenersi, e il ritorno al giogo del capitalismo è ineluttabile”. (Lenin, V.I.; 1981) Inoltre, è necessaria la concentrazione imposta dallo sviluppo delle forze produttive, dalla nascita della produzione meccanizzata (Lenin, V.I.; 1970), avviata verso la massima efficienza, sulla base dell’economia del tempo del lavoro (Marx, C.; 1971). Quanto detto assegna anche un ruolo speciale allo Stato, nel raggiungimento delle dimensioni necessarie per la crescita autosostenuta dell’economia nazionale e la conseguente soddisfazione delle necessità della società. In altre parole, nel raggiungimento dell’interazione del meccanismo economico e la pianificazione dell’economia nazionale. Così, in questo contesto, la pianificazione svolge un ruolo fondamentale nell’esercizio della distribuzione, regolazione e creazione dei beni. Ciò fa sì che questo strumento sia di notevole importanza nel processo e nell’esercizio del governo. I governi sono un insieme di organizzazioni, ministeri, imprese pubbliche, organi giuridici e altro, che mettono insieme risorse normative, umane, finanziarie e tecnologiche e le trasformano in politica, programmi pubblici, servizi, prodotti, per andare incontro ai problemi dei cittadini, controllare il loro comportamento, soddisfare le loro richieste e in definitiva conseguire impatti sociali, politici ed economici. Nella costruzione socialista, si potrebbe aggiungere a quanto detto in precedenza che tali obiettivi si raggiungono grazie a un’adeguata proiezione e percezione degli interessi primari della società, che diventano così la forza motrice dell’azione del governo. A essi si subordinano quelli che scaturiscono dalle strutture collettive e individuali. È tanto vero che il governo nel processo di costruzione socialista deve diventare l’espressione più legittima dell’amministrazione pubblica. L’azione di governo ha un insieme di implicazioni importanti, tra i cui effetti si possono segnalare:
  Realizzano una serie di obiettivi che sono necessità pubbliche definite dalla Costituzione e le leggi.
  Costituiscono poteri pubblici. La loro essenza è l’esercizio dell’autorità che è stata conferita dalla società. L’esercizio dell’autorità si realizza attraverso la formula di politiche, la creazione e l’amministrazione di norme giuridiche.
  Hanno un potere limitato. Le azioni di governo sono sottoposte al principio di legalità, che stabilisce sia i limiti all’esercizio del potere coercitivo che la società ha dato loro, sia l’ambito della loro attuazione materiale che dovrà essere giustificata con l’interesse pubblico.
  La presenza di due fonti di legalità nel seno delle strutture governative, da una parte la legittimità del governo basata sulla fiducia parlamentare, dall’altra quella di essere strumento professionale al servizio di un programma di governo.
  Uno degli elementi del potere pubblico, e la sua finalità, è la soddisfazione dei bisogni collettivi tramite azioni concrete. Così considerata, con un criterio strumentale, dal punto di vista sostanziale, costituisce una delle funzioni giuridiche dello Stato, isolando l’attività amministrativa della politica che è estranea a questa funzione. Definire l’amministrazione pubblica come uno degli elementi essenziali del potere pubblico non è una novità; esistono infatti numerosi criteri e definizioni.

3. Alcune definizioni di Amministrazione Pubblica Lorenzo Stein (Docente del Centro de Estudios Constitucionales de Madrid 1981): “È attività dello Stato, che si manifesta attraverso gli organi statali che costituiscono pertanto la vita propriamente esteriore dello Stato, questo è quello che si chiama amministrazione dello Stato”. Marshall Dimmock (“The Meaning of Scope in Public Administration” Gaus, Johnet al. The Frontiers of Public Administration. New York, Russell and Russell, 1967): “L’amministrazione pubblica non è di nuovo una macchina avviata a esercitare senza riflessione il lavoro del governo. Se l’amministrazione pubblica è in relazione con i problemi del governo, è perché è interessata a conseguire i fini e gli obiettivi dello Stato. L’ amministrazione pubblica è lo Stato in azione, lo Stato come costruttore”. Leonardo Santana (Docente della Escuela de Administración Pública di Portorico, 1992): “Amministrazione pubblica è l’insieme di istituzioni, organizzazioni, agenti sociali, politiche pubbliche, decisioni e azioni del ramo esecutivo del governo”. Xavier Ballart (Rappresentante del Ministero di Amministrazione Pubblica, Madrid, 1992): “L’amministrazione pubblica è un insieme di strumenti umani e materiali incaricati di assicurare l’esecuzione delle leggi e il funzionamento dei servizi pubblici”. Nelle definizioni sopra menzionate, in comune vi è:
  Si osserva che l’Amministrazione Pubblica è strettamente legata alla funzione dello Stato, nei suoi aspetti interni ed esteriori, per il compimento dei suoi fini e obiettivi.
  Non viene citato il sistema politico, che costituisce lo scenario che potrebbe portare a una visione chiara dell’Amministrazione Pubblica e alla finalità che ha nella società.
  Non si segnala la partecipazione popolare nel prendere le decisioni per delineare politiche pubbliche.
  Non si indica il fattore determinante dei rapporti di proprietà, elemento che serve da punto di partenza per conoscere in quale contesto storico si muove tale definizione e per capire come adempiere al proprio obiettivo fondamentale, ossia soddisfare le necessità collettive tramite azioni concrete. Negli ultimi anni, la congiuntura politica ed economica del mondo ha fatto sì che la situazione dell’amministrazione pubblica sia molto complicata, a causa dello squilibrio tra le responsabilità pubbliche e le risorse disponibili. Esso rende ancor più necessario e determinante l’applicazione della disciplina e della razionalità economica nella gestione pubblica per la soluzione dei problemi che presenta la società attraverso il disegno di politiche pubbliche efficaci. Logicamente, le differenze in quest’ambito sono caratterizzate dalle particolarità del sistema politico e dalla politica economica in ogni singolo paese o gruppo di paesi. I paesi sottosviluppati non sono nelle condizioni di perseguire alti gradi di ottimizzazione nello svolgimento della politica pubblica, se prima non raggiungono un livello di sovranità e indipendenza economica in accordo con le capacità reali che le loro risorse nazionali e le possibilità particolari possono consentire. A questo si aggiungono l’importanza della conoscenza e dell’apprendimento delle tecniche moderne di gestione dell’Amministrazione Pubblica, per trovare soluzioni innovative ai propri problemi, e lo studio dei piani di analisi su cui si può e si deve concentrarsi. Un altro aspetto da tenere in considerazione per definire il concetto di amministrazione pubblica è il suo carattere strutturale, contenuto nelle politiche pubbliche attuate attraverso programmi, obiettivi e traguardi da raggiungere, e d’altro canto la capacità di gestione di politiche pubbliche efficienti, senza trascurare la dinamica della società e del sistema politico, con il predominio della politica sulla gestione e viceversa. - si veda grafico n. 2 - Indubbiamente, esiste una relazione di carattere dialettico tra questi elementi. Questa dialettica si proietta nei differenti strati in cui si possono analizzare le manifestazioni della formazione economico-sociale. La cosa certa è che l’espressione di tali processi si manifesta come un tutto, integro, in ognuna delle sue parti. Ad ogni strato corrisponde una dialettica degli elementi: politica pubblica, gestione pubblica, amministrazione pubblica. Tutto questo si esprime dal punto di vista organico nelle strutture sotto cui ha luogo il meccanismo in cui si concreta la politica pubblica e si determinano e si definiscono le forme e le regole da adottare. Il carattere dialettico tra i componenti di questo processo ne condiziona la tendenza. La capacità di coordinamento degli attori che partecipano alla gestione influisce in un modo o nell’altro sul sistema di azioni e misure che determinano la risposta ai problemi che affronta il governo. È così che va intesa la gestione pubblica per la costruzione socialista: un insieme di decisioni per il coordinamento e la motivazione degli attori (che si manifestano in procedimenti e meccanismi contrattuali per il processo di organizzazione, pianificazione, regolamentazione, distribuzione, controllo e utilizzo delle risorse disponibili), che consente di raggiungere gli obiettivi dell’organizzazione statale, con efficienza ed equità, per soddisfare le crescenti necessità della società, racchiuse nel quadro delle restrizioni giuridiche e politiche. Ovviamente l’efficienza e l’efficacia della gestione pubblica è una condizione per la sopravvivenza e un fattore o una direttrice di riforma per l’ottenimento della competitività e in conseguenza dello sviluppo economico e sociale di ogni paese. D’altro lato, la politica pubblica (intesa come una serie di azioni preposte dal governo per risolvere una necessità o un problema sociale, legati alle condizioni storiche concrete che li hanno generati e agli interessi sociali, per cui le misure prese contribuiscono al crescente benessere e al perfezionamento della società nel suo insieme - Pons, H.; 2000) consente di avvicinarsi a una definizione di amministrazione pubblica specifica, in questo caso socialista. Altrimenti, esisteranno differenti punti di vista concettuali a partire dalla forma più generale, concepita come politica nel suo contenuto tradizionale, in cui si iscrivono le questioni che riguardano lo Stato (Pons, H., González, E.; 2001: 17):
  Politica pubblica: si manifesta come insieme di decisioni che abbraccia il contenuto sopra esposto, in un contesto globale.
  Politiche pubbliche settoriali: si applicano in una determinata sfera di attività socioeconomiche, come l’educazione, la salute, l’ambiente, la sicurezza sociale ecc.
  Politiche pubbliche istituzionali: linee guida che caratterizzano il processo di gestione di un’entità o una forma organizzativa non produttiva. Enunciati o accordi che incanalano il pensiero o l’azione quando si prendono decisioni, ossia che limitano l’area in cui si devono adottare le decisioni e che assicurano la coerenza con gli obiettivi.
  Politiche pubbliche d’impresa: linee guida della pianificazione d’impresa. Questo piano si converte nello strumento per eccellenza della politica d’impresa, in quanto stabilisce e fissa la rotta da seguire. In questo caso, può considerarsi come l’anello che unisce la politica d’impresa con gli interessi che si esprimono nelle politiche macroeconomiche e microeconomiche. In questo contesto, gli enunciati o gli accordi che incanalano il pensiero o l’azione quando si prendono decisioni si convertono nelle frontiere che delimitano l’area in cui si devono adottare le decisioni, mentre assicurano la coerenza con obiettivi determinati e definiti. La politica pubblica riflette l’attività del governo, che si esprime attraverso le sue istituzioni. Essa deve essere intesa come un processo che si manifesta in due sfere: la gestione pubblica e quella delle politiche pubbliche. La gestione pubblica, secondo Meny & Thoenig, (1992), è l’utilizzo che fa l’autorità pubblica delle proprie risorse, al fine di produrre realizzazioni concrete, specifiche e individuali. L’autorità dispone di mezzi come persone, materiali, crediti finanziari. Essi sono utilizzati e trasformati in beni e servizi. Per esempio, a Cuba i ministeri stabiliscono regolamenti e procedimenti; un ufficio del registro civile emette certificati; un servizio di assistenza sociale si reca nelle abitazioni dalle persone che hanno bisogno di aiuto; il personale medico dei consultori familiari visita i pazienti a domicilio e l’OFICODA fornisce la libreta oltre a vigilare sulla corretta applicazione delle norme di distribuzione dei prodotti alimentari (Ibid: 17). Per questo dispone di strumenti di gestione: contabilità, gestione delle risorse umane, informatica, procedimenti di organizzazione del lavoro ecc. Da questo punto di vista, l’attività di un’autorità pubblica non è diversa da quella di un’impresa. Entrambe amministrano situazioni che si possono analizzare con parametri di produttività, costi ed efficienza. Tuttavia, ci sono differenze, condizionate dalla loro posizione rispetto alla società. L’impresa è un’organizzazione che persegue una finalità interna, orientata verso un fine che si concreta in risultati che, in prima istanza, devono soddisfare l’interesse collettivo dei propri membri, la crescita dell’impresa, il bilancio finanziario che rifletta la capacità di gestione e il prodotto dell’impresa, la porzione di mercato occupata che garantisce l’autofinanziamento e lo sviluppo. Potremmo dire che l’impresa si configura come qualcosa di introverso (Ibid: 18). Nel caso dell’impresa statale socialista cubana, questa è un anello basilare dell’economia, la cui attività economica si organizza in accordo con il proprio oggetto sociale e verso cui si sono decentralizzate facoltà con l’obiettivo di avvicinare il luogo dove sono prese le decisioni al livello in cui si verificano i processi produttivi, per sviluppare l’iniziativa e una maggiore flessibilità della gestione al fine di giungere a un incremento del rendimento a beneficio della società. Questo imprime un carattere di differenziazione rispetto al concetto di introversione che caratterizza l’impresa capitalista (Ibid: 18). L’autorità pubblica è invece estroversa. La propria ragion d’essere è la ricerca di risultati e obiettivi esterni. Le sue attività sono orientate alla soddisfazione di necessità esterne. A Cuba questo si riflette nella subordinazione delle decisioni dell’autorità pubblica agli interessi della società: ossia la difesa degli interessi sociali è posta sopra quelli collettivi e individuali. In tal modo, l’autorità pubblica agisce a beneficio dell’immensa maggioranza, se non della società nel suo insieme1. Così la direzione centrale del governo stabilisce il quadro normativo e le disposizioni tramite cui esercita la propria funzione per far sì che la produzione di beni e servizi privilegi la soddisfazione delle necessità della fetta più ampia possibile di popolazione. E questo avviene canalizzando le risorse a favore della soddisfazione delle necessità sociali (Ibid: 19). L’idea di amministrazione pubblica (Lahera, 2000:9) corrisponde a quella di una struttura; quella della politica pubblica enuncia un processo e un risultato, il primo un concetto di stock, il secondo di flusso. L’amministrazione è un concetto di equilibrio; le politiche sono un concetto di dinamica. L’Amministrazione Pubblica deve trovare l’equilibrio adeguato tra i seguenti elementi: risorse scarse, necessità permanenti e in aumento, così come le esigenze di efficienza e le aspettative di equità, avendo come obiettivo l’interruzione della spirale secondo cui l’incremento non è solo nell’intervento diretto del governo e la conseguente espansione delle spese e dell’organizzazione. Questa è essenzialmente l’attività avviata ad accrescere il potere dello Stato ed espandere le proprie forze interne al massimo, rendendo il processo formidabile. Esse costituiscono la capacità di produrre potere e sviluppare la vita associata attraverso l’ordine, la sicurezza e la sussistenza, si tratta di una capacità che produce anche civiltà. La portata stessa della definizione di Amministrazione Pubblica si manifesta attraverso la risposta a ciò che si potrebbe chiamare la sua avverbialità2, mediante la valutazione del suo quanto, che cosa, come, dove e quando. Il quanto si esprime nella portata delle politiche pubbliche che individua il governo per raggiungere i propri obiettivi nelle condizioni di costruzione del socialismo. Per questo e per le decisioni da prendere si tiene in conto la partecipazione popolare nella creazione e nell’accettazione delle stesse. Il che cosa è l’obiettivo che si persegue, la conoscenza che si ha di ciò che si vuole raggiungere, la strategia tracciata dal governo, che dispone dell’appoggio delle organizzazioni politiche e delle masse. Il come è il meccanismo economico, i principi che si manifestano al suo interno attraverso le imprese e gli organismi, che sono le fonti principali di finanziamento per portare a termine i programmi stabiliti, nei quali si vede la partecipazione popolare nell’esecuzione e nell’elaborazione di tali programmi. Il dove si manifesta nel carattere di territorialità presente quando si eseguono gli elementi precedenti della cosiddetta avverbialità dell’amministrazione pubblica. È prioritaria l’assegnazione a un territorio o a un altro, dato il carattere limitato delle risorse e delle capacità delle risorse locali. In altri termini, parliamo di proiezione spaziale. Il quando si esprime mediante la temporalità, presente nel momento propizio e possibile di applicare il necessario, adeguare il possibile ed eseguire il definito. In altri termini, parliamo di proiezione temporale. Una visione d’insieme degli elementi appena menzionati permette di avvicinarsi all’idea di proporzionalità che deve essere presente nell’esercizio dell’amministrazione pubblica. Nel caso specifico di Cuba, i lavoratori esercitano il proprio potere direttamente o tramite la Asamblea del Poder Popular o altri organi dello Stato, secondo quanto previsto dalla Costituzione e dalle leggi. L’Assemblea nazionale, quelle provinciali e quelle municipali formano un sistema orientato soprattutto a incorporare queste funzioni nell’insieme della società in maniera permanente. Un’altra espressione dell’incorporazione reale delle persone al lavoro parlamentare si trova nel modo di operare delle commissioni permanenti dell’Assemblea nazionale, in particolar modo per quanto concerne le udienze pubbliche a cui, oltre a specialisti e funzionari, assistono tutti i cittadini che lo richiedano, liberamente e senza l’obbligo di appartenere a un’organizzazione statale o amministrativa. In tutto questo processo è importante la preservazione dell’onestà e della chiarezza da parte dei funzionari pubblici, come attori importanti nella conduzione di un perfezionamento dell’amministrazione pubblica e della lotta per la democrazia. Il concetto etico specifico per la società in cui si svolgono le funzioni di amministrazione pubblica è sostanziale. L’Amministrazione Pubblica richiede la nascita di un regime di diritto che sia in accordo con il concetto che regge la società in cui esso si trova. È necessario fare attenzione affinché al suo interno si svolgano le attività atte a soddisfare le necessità collettive e sociali, con il predominio delle seconde, con la partecipazione efficiente dei funzionari incaricati di fare in modo che l’Amministrazione Pubblica riceva un’appropriata regolamentazione giuridica, che serva ad assicurare valori morali e un costante processo di depurazione di funzionari corrotti che rispondano a interessi individuali. Si tratta di una concezione sociale in cui la cosa fondamentale è essa stessa, la società sull’individuo, in cui l’individuo raggiunga il più alto grado di disposizione verso la società. In questo processo, la selezione di individui che svolgono funzioni nell’amministrazione pubblica si rende più complessa, in relazione ad aspetti come la moralità e l’idoneità. Al riguardo, Fidel Castro sosteneva: “Per quanto concerne l’Amministrazione Pubblica, è nostro più fermo proposito ascoltare le lamentele che sono state avanzate. Studiare la condotta e il lavoro di ogni funzionario, perché per sostituire un funzionario con un altro bisogna trovarne uno che abbia tutte le qualità per tale sostituzione [...]. Se si cerca un funzionario che abbia dimostrato in passato qualità rivoluzionarie ma che non è in grado di ricoprire quella carica, allora si corre il rischio che non lo faccia bene ed è quindi necessario cercare l’ideale, il funzionario con meriti rivoluzionari e con capacità, anche se naturalmente è meglio privilegiare la capacità, perché gli affari dello Stato vanno risolti con capacità” (Castro, F.; 1959). José Martí (Garcini, H.; 1953), con riferimento alla carriera amministrativa, segnalava: “I pubblici impieghi vanno dati a chi se li merita; chi li ricopre deve servirli finché è degno di farlo; la promozione va data a chi se la merita in servizio. Meglio avere una casta esperta di impiegati pubblici che una nazione inquieta e immorale, che vive nella speranza di trovare un lavoro, come si gioca alla lotteria”. L’insieme di aspetti che sono stati sviluppati come punto di partenza e sequenza logica che permettono di giungere a una definizione dell’Amministrazione Pubblica, basata sulla teoria marxista-leninista, ha un doppio carattere che si fonda sulle politiche pubbliche che si sostengono sulle misure o azioni che proiettano la loro esecuzione con una sfumatura perlopiù sociale e la gestione pubblica che ha il proprio basamento principale nella capacità di manovra che consente di aver a disposizione e di sfruttare le risorse materiali. L’amministrazione pubblica, quando amministra, distribuisce risorse al livello della società adottando determinate azioni che perseguono, come politica, il compimento degli aspetti che costituiscono la cosiddetta piattaforma di governo. In questa strategia è presente anche ciò che differenzia i sistemi socioeconomici, non solo per quanto concerne la concezione, oltre che il loro obiettivo, bensì anche le capacità di concepirla come tale. Per rispondere agli obiettivi teorici dell’amministrazione pubblica, la strategia deve tenere in considerazione l’interesse della crescita economica e sociale, come quello che deve accadere nei settori chiave che garantiscono la continuità e l’autosostentamento dell’attività economica, e le entrate o benefici che da esso derivano devono essere distribuiti secondo un criterio di equità che eviti l’emarginazione di settori della popolazione. Dunque, lo sviluppo si deve esprimere non solo nella crescita dell’economia, bensì anche nelle forme di distribuzione del prodotto e del superamento delle disuguaglianze economiche e sociali che sono alla base del sottosviluppo e della povertà (Martínez, 1991: 519). Quindi, tale strategia è oggettivamente possibile se viene intesa come (Rodríguez, 2000): “Il processo dinamico di crescita bilanciata e autosostenuta dell’economia, che assicuri le trasformazioni della struttura economica e sociale, in grado di garantire la soddisfazione crescente e stabile delle necessità materiali e spirituali della collettività”. Prendendo in considerazione tutti gli elementi finora esposti, per dare una definizione completa dell’amministrazione pubblica nelle condizioni di costruzione socialista, potremmo suggerire la seguente: Il processo in cui la politica pubblica è capace di esprimersi nell’insieme di decisioni che si adottano per raggiungere gli obiettivi sociali e soddisfare in primo luogo le necessità della maggioranza della gente, attraverso la gestione pubblica, da parte degli attori che vi partecipano, mediante la distribuzione efficiente delle risorse disponibili e il coordinamento preciso, organizzato ed efficace delle proprie capacità, nel rispetto dei principi giuridici, etici e politici che riflettono la capacità crescente dell’autogoverno sociale.

(traduzione di Carlo Batà)

Bibliografia

Castro, Fidel (1959): Discurso en el Acto de Toma de Posesión como Primer Ministro del Gobierno en el Palacio Presidencial. Engels, Federico (1975): * El origen de la familia, la propiedad privada y el Estado. Obras Escogidas, Editorial Progreso, Mosca. * Del socialismo utópico al socialismo científico. Obras Escogidas, Editorial Progreso, Mosca. Garcini y Guerra, Héctor (1953): Martí y la Administración Pública. Homenaje al Apóstol. José Martí en el Centenario de su Natalicio. Colaboración Profesoral en el Anuario de 1953. Facultad de Ciencias Sociales y Derecho Público. Universidad de La Habana, Cuba, p. 125. Lage, Carlos (2001): Conclusiones del Balance Anual del Trabajo del 2000. Ministerio de Economía y Planificación, Ed. CECM, 12 de febrero. Lahera P., Eugenio (2000): Reforma del estado: un enfoque de políticas públicas. Revista CLAD, Reforma y democracia, n. 16, Caracas, Venezuela. Lenin, Vladimir (1981): Las tareas inmediatas del poder soviético. Obras Escogidas, Tomo II, Editorial Progresso, Mosca. Martínez, O. (1991): Cuba: experiencias en desarrollo humano. Revista Comercio Exterior, vol. 41, n. 6, Messico, giugno, p. 519. Marx, C. e F. Engels (1976): Carta a Pavel Vasílievich Annenkov. Obras escogidas, Tomo I Editorial Progreso, Mosca, p.532. Meny, Ives e Jean-Claude Thoenig (1992): Las Políticas Públicas. Edizione spagnola di Francisco Morata, Ariel Editorial, Barcellona. Pons, Hugo M. (2000):
  Reflexiones acerca del concepto de política pública. Centro de Estudios de Economía y Planificación, MEP, Cuba.
  El estado y la construcción del socialismo. Centro de Estudios de Economía y Planificación, MEP, Cuba. Pons, H., González, E. (2001): Diseño, Análisis y Evaluación de Políticas Públicas: Cuestiones Fundamentales. Centro de Estudios de Economía y Planificación, MEP, Cuba. Rodríguez, José L. (2000): Notas de conferencias impartidas en el Curso Introducción a la Política Económica de la Revolución Cubana. Centro de Estudios de Economía y Planificación, MEP, Cuba. V Congreso del Partido Comunista de Cuba (1997): Resolución Económica. Editora Política, La Habana, 8-10 ottobre.

Note

* Università de L’Avana.

22 Università di Matanzas.

1 Per approfondire questo tema, si veda Resolución Económica del V Congreso del Partido Comunista de Cuba, La Habana, 8-10 ottobre 1997. Editora Política, La Habana, p. 27 e 35.

2 La chiamiamo avverbialità per la semplice relazione con quella parte della frase che modifica il significato del verbo, dell’aggettivo o di un altro avverbio.